农工党韶关市委会结合农工党广东省委会助力韶关振兴发展活动，围绕“全力筑牢粤北生态屏障”开展专题调研，形成此报告。

一、建设粤北生态屏障对韶关的重大意义

建设粤北生态屏障是韶关贯彻李希书记指示精神，对标省委省政府提出的“筑牢广东生态屏障”的发展定位，通过建设韶关生态屏障为抓手，带动包括清远等在内的北部区域生态环境保护，坚持生态优先、绿色发展，坚持融入珠三角、服务大湾区，努力在高水平生态保护中实现高质量发展的核心要义，具有深远的历史意义和重大的现实意义，也是韶关推动自身加快实现高质量发展的重大机遇。

（一）筑牢粤北生态屏障是韶关的重大使命。建设粤北生态屏障，既是党中央和省委赋予韶关的重大使命，也是韶关服务全国、全省实现高质量发展的责任担当。一是具有引领示范意义。南岭走廊西起广西、云南、贵州交界地区，东到广东、江西、福建交界地区，具有重要的生态地位。韶关市及清远市北部地区是南岭走廊的核心地区。筑牢粤北生态屏障，不仅为南岭走廊的生态建设奠定基础，而且为南岭走廊其他地区的生态建设提供样板。二是具有可持续发展意义。建设粤北生态屏障在对重要自然生态系统完整性和原真性进行保护的同时，兼具科研、教育、游憩等综合功能，是促进自然资源的保护和永续利用的重要保障，对我国实现自然资源保护和可持续利用具有重要意义。三是具有推进改革制度的意义。通过建设粤北生态屏障，充分发挥国家对重点自然资源行使所有权，推动制度创新，解决多部门管理造成的各种问题，从而有序推动自然保护地管理体制改革。

（二）筑牢粤北生态屏障是发挥韶关优势融入大湾区实现高质量发展的后发优势。韶关拥有丰富的林地资源、水资源和良好的生态环境，森林覆盖率73.84%、有林地面积126.85万公顷、活立木蓄积量8917万立方米，三项反映生态和森林资源规模、质量的主要指标位居全省第一，2018年各县（市、区）环境空气质量全部达到国家二级标准，地表水水质达标率、优良100%，县级以上水源地达标率100%，是广东省唯一一个没有黑臭水体的地级市。同时，韶关凝聚了广东各类自然保护地的精华，除海洋公园外，韶关有广东省其他各类型自然保护地共计217个，包括：自然保护区（37个）、森林公园（111个）、湿地公园（11个）、风景名胜区（3个）、地质公园（3个）、水利风景区（1个）、水产种质资源保护区（3个）、饮用水源保护区（48个）等。目前，韶关市各类自然保护地总面积约4207平方公里，约占粤北地区国土面积的22.86%，其中自然保护区总面积2565平方千米，占国土面积约13.8%；森林公园总面积947.3平方千米，占国土面积约5.1%；湿地公园总面积116.79平方千米，占国土面积约0.63%；水产种质资源保护区总面积18.7平方千米。进一步加强生态环境保护，筑牢粤北生态屏障是韶关融入大湾区、在高水平生态保护中实现高质量发展，把生态优势转化为发展优势的基础保障。

当前粤北生态特别保护区建设扎实推进，全市各级各部门统一思想、深化认识，积极联动、构筑合力，强化责任、统筹推进。早在2017年10月底，韶关市就开始着手谋划保护区建设工作，全力推进和支持保护区建设。各级各部门高度重视，积极开展摸底调研工作，及时反馈相关诉求和建议；2018年4月，韶关市委、市政府成立了“韶关市建设粤北生态特别保护区工作领导小组”，统筹协调和解决保护区建设过程中的重大问题，划定粤北生态特别保护区韶关的建设范围，先后制定了《韶关市建设粤北生态特别保护区前期工作方案》和《韶关市粤北生态特别保护区建设实施方案》等方案，进一步明确了相关部门的职能，加快推进粤北生态特别保护区建设。

二、筑牢粤北生态屏障面临的问题

（一）绿色发展理念不够牢固，群众环保意识不够强。近年来，我市不断强化生态文明建设理念，大力推广生态文化，但建设粤北生态屏障、全面保护粤北生态系统的思想观念在政府部门、群众中尚未完全达成一致，特别是部分群众对建设生态屏障的认识还有偏差，生态环境保护的意识也较为薄弱。特别是随着韶关与珠三角等发达地区发展差距的持续拉大，个别地方政府和部分群众狭隘地认为韶关被划入北部生态发展区后发展将受到更多限制，简单地认为单纯守住绿山青山无法换来金山银山，认为应降低相关环保标准、去除相关限制以推进发展，导致发展与保护的矛盾突出。如，有的干部群众对中央环保督察的大力度强手腕表示不理解，个别地区出现大面积改造商品林行为，有的群众特别是不法商人存在偷伐乱伐现象，等等。

（二）顶层设计不完善，空间布局不合理。去年以来，国家和省委省政府层面加大力度推进粤北生态屏障建设，加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系，启动广东首个国家公园——广东南岭国家公园的规划建设调研工作。根据省自然资源厅（省林业局）2019年1月组织编制的《粤北生态特别保护区——创建国家公园划建范围初步方案》，广东南岭国家公园在前期规划的粤北生态特别保护区范围上规划成一区二片，总面积1987平方公里。范围涉及韶关武江、曲江、乐昌、乳源等4个县（市、区），清远连州、阳山、英德等3个县（市、区），共32个乡镇、157个行政村，社区人口约1.4万人。涉及各类自然保护地15个，其中南岭自然保护区总面积584平方公里，占公园总面积29%，占韶关范围面积的51%。受原有管理体制和技术手段影响，早期划建的自然保护地方式较为粗放，完整的自然生态系统被行政分割、部门分治，管理部门各自为政划建自然保护地，往往忽略生态廊道和保护网络体系建设，自然保护地的土地等所有权、使用权等产权关系较复杂，范围交叉重叠、碎片化、集体林地纠纷等问题较为突出，生态保护与林农增收的矛盾日益增多，严重制约了自然保护地的效能发挥，也影响国家公园建设的推进。据统计，南岭保护区内存在9个自然保护地交叉重叠现象，在韶关区域内有7处自然保护地（广东南岭国家森林公园、广东天井山国家森林公园、南水国家湿地公园、粤北华南虎省级自然保护区、乳源泉水市级自然保护区、乳源青溪洞县级自然保护区、乐昌八宝山镇级森林公园），保护地交叉重叠多，造成一地多部门管理的情况。推进国家公园建设，首先需要理顺这些关系。

（三）林地权属存争议，生态环境保护机制不够完善。首先是部分林地权属存争议。如，南岭保护区共有6大片存在林权争议，面积共约194.3平方公里，占保护区面积的33.17%。其中韶关行政区域内3大片，共约38.2平方公里，占保护区面积的6.47%。这些权属争议在南岭保护区成立时就已存在，制约保护区的行政执法和资源管护。其次是权责不明。自然保护地内的全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实，自然保护区内哪些事权由中央政府负责，哪些由地方政府负责，在实践中缺乏清晰的边界，以致自然保护区“看似有人管实则谁都没认真管”。再次是管理权限不明晰。由于自然保护区由多类型、多层级、多部门管理，部门之间相互掣肘，导致工作逻辑混乱、管理体制不统一，“九龙治水”的管理模式导致生态环境保护工作开展困难。

（四）财政保障机制不健全，资金投入不足。建设粤北生态屏障，需要的是大量的投入，特别是在生态补偿方面，而目前国家和省级层面尚未建立稳定有效的资金投入机制和渠道，多数保护地没有取得土地使用权属，绝大多数只签订了期限不等的管护协议，缺乏专业管护机构，无人员编制、无工作经费，重大生态项目维护、修复难以开展。以南岭自然保护区内的小水电推出为例，从上世纪80年代起，保护区内修建水电站141座，总装机容量达198190千瓦，其中核心区37座装机容量26910千瓦，缓冲区40座装机容量79945千瓦，实验区64座装机容量91335千瓦，其中在韶关行政范围内水电站110座总装机容量112520千瓦，核心区32座装机容量18860千瓦，缓冲区27座装机容量22145千瓦，实验区51座装机71515千瓦。按照《中华人民共和国自然保护区条例》和中央环保督察要求，辖区内的水电站需要分步退出保护区。按目前退出水电站每千瓦的投入资金8000元测算，南岭保护区核心区和缓冲区77座106855千瓦的退出资金预算8.6亿元人民币，韶关范围内核心区和缓冲区59座装机容量41005千瓦的退出资金预算则需要3.2亿元人民币，目前此项资金来源尚未明确。

三、全力筑牢粤北生态屏障的对策建议

针对建设粤北生态屏障中存在的问题，我们要借助广东省目前正在积极申请创建以国家公园为主体的自然保护地体系试点省，打造南方集体林区自然保护地体系建设的“全国样板”东风，以粤北生态特别保护区建设为基础，科学划定范围，统筹规划布局，创新体制机制，积极打造我省第一个国家公园，为北部生态发展区探索绿色发展道路作出示范，为我省建立以国家公园为主体的自然保护地体系奠定坚实基础。

（一）按国家公园的标准和要求，扎实推进粤北生态屏障建设。加快广东南岭国家公园建设，是落实中央《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》、推进美丽中国建设的重要举措。南岭保护区是广东南岭国家公园建设主阵地，韶关作为南岭保护区的核心区域，要在粤港澳大湾区格局下统筹谋划，按照国家公园的标准和要求，建设粤北生态屏障，加快推进广东南岭国家公园建设，建成广东南岭国家公园有利于解决保护区内的自然保护地重叠、多头管理、体制机制不顺等历史遗留问题。建设粤北生态屏障，一要强化大局观念。进一步解放思想，以更宽的思路、更广的视野谋划粤北生态屏障建设，坚持以世界眼光审视现在，高起点、大手笔把粤北生态屏障建设真正纳入国家公园建设中，充分依靠国家的力量，推进粤北生态屏障建设。要在中央和省委、省政府统一领导下，统一部署，统筹实施，设立粤北生态屏障（韶关）筹备建设领导小组，统筹协调和督促检查，建立完善工作联系会议制度等协调机制，参照《建立国家公园体制总体方案》及《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》等文件，试行“中央委托地方管理的统一协同管理体制”，合理划分中央、省政府及地方政府事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的协同管理机制。二要在保护中谋发展。要积极争取省委支持韶关以生态功能最大化和生态优先原则来划定保护区，通过集中连片构成一个跨区域、森林完整连接的保护区。在保护区内，严控开发强度和产业准入门槛，加强生态保护和修复，筑牢全省绿色生态屏障，开展粤北南岭山区生态修复，积极创建国家公园。在高标准开展粤北生态屏障建设的同时，把生态屏障建设放到广东建设“两个重要窗口”的总目标和实现“四个走在全国前列”的总任务中谋划，放到缩小粤北与珠三角发展差距的全省大局中谋划，以粤北生态发展建设为依托，通过规划南岭生态旅游公路，挖掘特色旅游资源，加强一二三产业融合，打造服务粤港澳大湾区的旅游休闲区，主动融入珠三角，服务大湾区。

（二）联动山水林田湖草生态修复工作，推进粤北生态屏障建设。一要强化系统保护理念。针对粤北南岭山区生态环境存在的主要问题，衔接已有环保、自然资源、林业、水利、农业等相关部门规划和重点工程，以“山水林田湖草生命共同体”为理念，联动粤北南岭山区生态保护修复工程，结合区域内主体功能区划、土地利用规划等内容，全面开展水环境保护整治、农牧用地修复、水土流失预防、生物多样性保护、矿山开采治理等工程，打造生态要素系统示范工程为主，重点突破工程为辅的工程格局。二要健全联动工作机制。要在实地调研区域生态保护体制机制的基础上，按照生态文明建设和生态保护体制改革的总体要求，因地制宜，从组织领导、责任追究、干部绩效考评、资金筹措与投入、基础设施建设与运营管理、监测预警、信息化管理、公众参与监督等方面完善建设粤北生态屏障的工作机制，建立健全粤北生态屏障的保障措施，构筑生态屏障长效保护制度。

（三）完善相关的法律法规及制度保障。一要发挥地方立法作用。依据《中华人民共和国环境保护法》和《全国生态环境保护纲要》及国家和省关于国家公园建设管理法律法规，加快推动韶关生态环境保护地方立法工作，可参考西安市拟定的《西安市秦岭生态环境保护条例》，制定切实有效的法律法规，使其形成一个综合的基本制度，完善生态环境保护的内容，并填补部分环保领域法律空白，及时处理法规之间存在矛盾和冲突的规定，确保相关部门执法时有明确的实施细则。二要进一步明确各方权责。进一步强化政府在生态屏障建设及保护中的责任地位和承担方式，督促其有效落实环保工作，并加大对造成环境污染的企业的处罚力度。三是制定缓冲期及补偿机制。加强与省相关部门沟通，从省一级规划、制定韶关市生态补偿组织协调机制，建立缓冲期，分步、分阶段的实现保护区内的拆迁、关停及改造等工作，完善保护区内土地流转、人员搬迁、产业退出的补偿制度。

（四）重塑产业格局，促进产业融合升级。一要加快产业转型升级。加快传统优势产业的改造提升，把传统产业的绿色化改造与培育新绿色化产业相结合，坚决淘汰落后产能和过剩产能，促使优质资源要素向先进企业集聚，着力打造莞韶园、华南装备园为资源节约型、环境友好型现代化绿色产业园区。鼓励企业自主创新，综合运用政策、财政、金融和市场等手段，推进自主创新高地和创新载体建设，促进科技与产业深度融合，加快构建创新引领的现代化经济体系。二要加大招商引资力度。同时把招商引资作为加快绿色发展的重要抓手，压实主体责任，成立市级产业研究院，紧盯重点行业、重点企业进行精准招商、择优招商，特别是对科技含量高、成长性好、绿色环保的项目予以政策支持，保障地方发展与生态保护双轨高速前行。

（五）争取国家、省级生态补偿政策，保障建设资金投入。一要建立生态补偿机制。由发改、财政、水利与环保等相关部门共同组建流域生态补偿管理与协调中心，结合《广东省生态保护补偿办法》，建立生态功能区及流域生态补偿协调机制，研究制定源区实施生态补偿的方针、政策和具体实施措施，健全流域生态补偿资金使用、审计与监督管理制度，使生态保护区内公益性生态保护项目及生态产业发展、改造项目获得有效支撑。二要加大政策和资金争取力度。以推进南岭国家公园建设为契机，积极向中央和省争取配套政策和资金，在基础建设、资源管护、生物多样性研究、水电站退出、极度脆弱生态区域修复等工程项目中给予更多支持。充分利用现有的国家重点生态功能区、自然保护地、基础设施建设、扶贫、生态补偿等政策，结合广东省国家公园及韶关市山水林田湖草生态保护修复工程项目资金，力争更多中央和省级财政资金支持国家公园（韶关）建设。三是健全财政投入机制。建立中央和省、市、县四级财政投入，以省内财政为主的多元化资金保障机制，统筹好现有的乡村振兴战略、生态环境保护等专项资金，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式，引导社会资金投入粤北生态屏障的建设，建立长效稳定的资金投入机制。四是注重发挥市场力量。积极对接国内外、省内外保护组织、科研机构，建立社会捐赠制度，动员各方力量支持粤北生态屏障的建设工作。

（六）加强舆论宣传引导，凝聚社会共识。通过政府公众网站、微信等平台推广，加大对全社会的宣传教育和社区群众的培训力度，普及生态文化，提高生态文明意识，培养生态公民，使社会公众真心支持、积极参与，形成群众主动保护、社会广泛参与、各方积极投入粤北生态屏障建设的良好氛围。